浅论公务用车制度改革中的阻力

-------省政府机关事务管理局谭跃进

我国公务用车改革已经有很长的时间了，在这一进程中，各地根据自身的实际，制定了不同的公车改革办法，比如：成都市对全市公务车辆进行扎口统一管理，出台了“公务车辆编制标准管理办法”，制定了公务车辆购置审批规程，严格控制公务车的增长；规范和落实公车使用管理制度，对公车私户现象进行彻底清理，并严肃查处公款报销支付私车费用问题。同时，积极探索公务用车改革路子，在一些部门和乡镇陆续进行发放交通补贴、限额报销汽车费用、租用公车交费制等车改模式试点。

重庆市渝中区实行公务车辆集中保险和维修，年终节余资金按比例用于更新车辆和安全维修奖励；取消领导专车专驾，所有驾驶员实行聘任制，为车改驾驶员分离打下基础；对编制内自愿不配车的单位，按编制给予交通补贴。

山东省泰安市成立了市直机关管理局车辆管理中心，规定各部门和单位除保留一辆工作用车外，其余车辆和驾驶员全部由车辆管理中心集中管理，统一调度，计价使用。部门按每车每年8000元的标准领取用车代币券，超支不补，节余归己。为使公务用车改革平稳过渡，该市采取先开班车，再收回领导专车的方法，减轻收车的压力。2004年11月，泰安市53个党政机关搬迁到新大楼，1700多名公务员从部门领导到一般干部，上下班都持市财政局统一办理的乘车证，搭乘由公交公司开通的专线公共汽车。市委、市政府“两办”带头将所属52辆公车全部移交车管中心，市委书记、市长的车也不例外，随后，其他部门的86辆车及65名正式驾驶员也顺利交接。同时，泰安市把GPS卫星导航定位系统引入车辆管理，指挥中心根据每一辆车的行驶路线和所处位置，在全国范围内及时就近调度用车，从要车、派车、行程、耗油、计费到问题处理等全过程实现了智能化管理。

上述种种改革措施，对于克服传统公务用车制度的弊端发挥了积极的作用。时至今天，公车改革已经多管齐下进行探索：从货币化补贴到半货币化模式，从乘车卡到公车标签，从加强管理模式到公车拍卖，这些探索都取得了许多宝贵的经验。仅有50万人口、年财政收入3个多亿的湖北省老河口市，通过车改等职务消费制度改革，一年可节省公务支出一千多万元；浙江义乌市车改中把全市乡镇的141辆公车拍卖后，收回的拍卖款可以给全市乡镇干部发两年的用车补贴，可见公车改革的经济社会效益显而易见。

可是，这么一场经济社会效益显著、社会急盼大力推广的改革，不仅没有在全国、全省各地迅速兴起，而且已经取得的改革成果正面临着新的考验，比如，义乌市的公车改革也没有像改革者最初设计的那样迅速地从乡镇向机关推进；又如，按照公车改革的基本思路，各地公车的数量应该逐年减少，并且政府用于购买公车的费用也应该逐渐降低，但新华社提供的数据却明确无误地表明，事实并非如此。目前各地政府采购汽车的数量，每年都以超过20％的速度递增。2004年，我国政府采购规模达2200亿元，其中汽车采购额就高达500亿元。

公务用车制度改革的阻力不可小视。应当看到，公车作为特殊的公共物品有其特殊性：不同的公车的差别太大；与手机相比汽车还没有成为人们的必需品，在监督技术问题上不好解决；由于使用人级别不同，公车消费差距也比较大；公车的私人消费和职务消费很难截然区别开。由于这些差别，公务用车制度改革在具体操作上至少存在以下阻力。

（一）观念阻力

落后的“官轿”情结难消解。旧时官有九品轿有九等，如今公务小汽车也被一些人赋予了官轿的含义，有车的单位和单位里有车的领导干部，很容易被视为有职有权有地位的象征。从单纯交通的角度讲，在乡镇，效率最高的交通工具是摩托车而非小汽车；在城市，公务用车70％以上的里程和95％以上的出车次数都在城区范围以内，领导干部在市区内活动包括上下班乘坐出租车，到地市州、省会城市开会采用火车加出租车或快客加出租车，对工作效率不会有多少影响。实际上公务小汽车的附加意义高于它作为交通工具的本身意义，公务用车强势增长和频频升级换代的动机，虽有改善交通条件的物质需求，更有自我提升官阶品位的精神需要。只有从这个角度，我们才能理解连贫困县的领导干部也会产生购买单价88万元的超豪华轿车的动机，它成为官场潜规则的一部分。试想，一个全省、全市性的会议，如果其他地方的“头头”都乘坐豪华轿车报到，唯独一两个地方的“头头”因为车改而坐出租车报到，的确难以让人接受。某市一名基层领导直言不讳地说：现在当领导不就图坐个车、吃个饭吗？如果连车都坐不上了，还有什么意思？这类观念上的问题，往往很难用经济补偿来扭转。

（二）利益阻力

既得利益者失去太多难以接受。调查表明，一辆公车的保险费、养路费、燃修费和驾驶员工资加起来年消耗在7万元以上，加上车辆折旧就要超过10万元，有的甚至接近20万元。也就是说领导干部享用一辆公车的价值，远远地超过了其全部工资福利的总和，与十分有限的用车补贴相比，公车使用者要失去相当可观的经济利益。在政府职能转变不断加快的今天，行政权力的含金量正在不断下降，而公车待遇在其中所占的比重就显得愈加突出了。车改意向调查也证明了这一点：虽然所有的人都赞同公务用车改革，但在要求改革的迫切程度和对目前车改时机是否成熟的判断上差异极大：职务越低、用车条件越差的人，要求改革的动机越强烈，对改革时机已成熟的认同感越强。

（三）财政阻力

行政经费分配悬殊难平衡。公务用车的失控和泛滥，本身就是财政预算失控的结果。越是财政预算的强势部门（经费来源渠道多或预算外收费多的部门）车辆配备越多、档次也高，反之则越少而低。以义乌市的调查为例：在一些市的机关部门中，条件最差的单位差到一辆车也没有，一把手也坐不上车；条件好的单位则连一些处室也配了车。部门单位之间用车条件的显著差异和苦乐不均，使得他们对公务用车改革的政策预期也大相径庭。有的中层干部有这样的想法：义乌市的乡镇长作为科级干部尚且能享受几万元的购车补贴和近两千元的用车补贴，作为地市机关的中层干部层次更高，购车、用车补贴起码不能比他们少吧？而事实上，就浙江省金华市本级的财政能力而言，即使部门正、副职享受义乌乡镇正副职一样的车改标准，也未必承担得起。如果财政预算制度不进行根本性的改革，预算内与预算外不并轨，公务员收入分配、奖金福利不统一，机关部门与下属单位的利益关联不彻底断开，即使公务用车改革完成了，也很容易出现公务用车费用的隐瞒、转嫁，或以公务交通费用的名义滥发奖金福利，由此加大了行政成本与财政风险。

（四）职级阻力

庞大、复杂的干部职级等次难以理清。从政策原则上讲：公务用车制度改革，应该通过货币化、市场化的途径解决领导干部履行公务活动中必须、合理的用车费用，领导干部公务活动中过度、奢侈的用车费用和公务活动以外的一切用车费用均应剔除。依这样的原则进行公车改革，虽然成本最低但却很难实施。从可行性上讲，如果把领导干部原来享用公车的条件、价值变现给个人，同时兼顾各个级别、各种类型干部的用车需要，这无疑于把公务用车补贴按行政级别薪金化、福利化，又违背改革的初衷。改革的政策设计必须把合法性、合理性与可行性三者统一起来。那么，是按行政级别（行政职务）还是按照实际工作需要来划分车贴的标准档次？涉及这个问题，庞大、复杂的行政体系和干部职级岗位分类的弊端就都显现出来了：不仅党的机关、行政机关、群众团体、事业单位相互之间没有可比性，一个机关单位内部的处室之间、岗位之间、临时机构与法定机构、编内与编外、实职与虚职、“一线”与“二线”、退休与退养等等各种关系同样难以一一理清。乡镇是相对单纯、统一的机构，义乌市在车改时尚且划分出了六个等次，每月车贴依次从300－1800元不等，如果依此类推到地市机关部门，从办事员到正厅级领导干部，就不知道该划分多少个档次才能满足需要了。每一个部门单位，既使是临时机构也能说出自己比别人更重要的理由，都有相应的法律法规和政策依据。至于哪一个级别的干部更需要用车，这个问题更复杂：部门副职（班子成员）普遍认为自己比一把手下基层更多，更需要用车；中层干部认为自己比分管副职工作更忙更具体，更需要用车；一般干部则认为他们才是做得最多最苦的人，打的还不能报销，有车肯定会大大提高效率。在车改宏观政策尚不明朗或不配套的情况下，这些问题足见车改的复杂性。

（五）硬件阻力

现有公共交通和公务交通能力难以保障。公务用车改革后，即使经济发达、干部收入水平比较高的地区，车改之后领导干部也未必人人都买私车。公共交通怎样为公务活动提供经济、高效的服务，政府部门必须从计划、制度上作出合理的安排。在公务用车改革初期，不同类型的领导干部会选择不同的解决方案，尤其是年龄较大、职务较高，不宜自己驾车又不愿乘坐出租车的领导干部，就必须依赖于公共交通的解决方案。但是，许多地方的公共交通从硬件能力上还难以提供便捷、可靠的公务交通保障。

（六）先行阻力

改革的“孤岛效应”难持久。公务用车改革对各级领导干部特别是一把手而言，更多的是既得利益的减少。所以，先改先吃亏，改与不改形成明显的区位落差。在一个县市，乡镇改而机关未改，乡镇就面临着压力；在一个地市，一个县市区改其它县市区未改，先改的县市区就面临着压力。长此以往，就会形成改革的“孤岛效应”，使先行改革者支撑乏力。目前，一些地方先行公务用车改所面临的考验或危机，正是“孤岛效应”的表现。

（七）度量阻力

公车消费的标准核定难。在公务用车改革中，一种做法是以前三年职务消费平均额为基数，下降一定比例。很明显，这个平均额就存在较大漏洞（如公车私用、燃修费回扣等）。以这样的平均额作为基数显失公平，可能将本可多节约的那部分资金变成“补贴”堂而皇之地落入了个人腰包。因此，科学地核定公车消费标准，不以往年的消费总额作基数，而是由专家比照社会车辆的实际支出水平作出科学核定，公开听证公开核定过程，才能有效杜绝公车消费标准扩大化及虚报浪费的倾向。

（八）监督阻力

公车消费和改革的监督落实难。公车改革后落实到个人头上的货币能确保职务行为的顺利进行，这是公车改革成功的重要环节。有的人实行了车贴后就少外出、减少交通消费，由此给正常工作造成影响。目前这方面问题尚缺乏有效的制度规范和实践经验。此外，公车改革中的操作也存在一定的监督难度，比如，如何有效防止公车拍卖中国有资产流失。有一个市共取消公车231辆，拍卖成交163辆，收回资金820万元。每辆公车拍卖价值仅为4.3万元。平心而论，各地的公车近年来是竞逐豪奢，如此拍卖难免造成国家资产流失。

（九）安置阻力

车改后安置司勤人员难，平衡公众心理难。公车拍卖后，司勤人员怎样安置是个不小的问题。这些人也属于单位的工作人员，为社会主义建设事业做出了贡献，而且长期跟在领导身边，建立了深厚的关系，如何公正公平地安置他们的确有不小的难度。

（十）心理阻力

车改补贴引发新的心理矛盾。目前，不少地方在经济发展迟缓、企业下岗人员剧增、社会低保覆盖面依然不尽如人意的窘境下，由于车改补贴，干部每月增发的货币额巨增，与工薪阶层拉开较大的距离，极容易影响干群关系，使干部特权化更加醒目，加剧弱势群体的不平等心理。

从上述分析可见，车改之难，在于它既是对深层次文化价值观念的冲击，又是对重大现实利益的调整；既要面对现行财政预算制度、公务员收入分配制度和干部人事制度的种种积弊，又要面对近年来公务用车管理严重失控的现实矛盾；既须按照实际消耗支付交通费用的原则要求，又要面对等级、职务、地区或单位不同所引起的差异平衡。所以，公务用车制度改革，决不是一个简单的公务消费成本效益权衡的经济学问题，不能就公务用车谈公务用车。车改阻力的存在充分说明，虽然公车的界定在理论上是清楚的，准确的，但在实际操作中却存在着复杂性。这需要通过制度创新来争取公车改革的效果。要把公务用车制度改革放在整个政府改革中通盘考虑，并且需要财政预算、收入分配和干部人事等相关领域改革的跟进与配套，需要国家有关部门制定更为明确的宏观政策。